Дирижабль, который реформируется: заметки из анатомического театра госуправления

Когда очередное правительство объявляет очередную реформу государственного управления, я вспоминаю доктора Франкенштейна. Объект реформаторских усилий — классический кадавр: существо, сшитое из трёх частей, которые никогда не принадлежали одному организму.

Первая часть этого создания — советская традиция администрирования. Она дала кадавру скелет: иерархию, в которой решение легитимно не тогда, когда оно правильное, а тогда, когда на нём стоит правильная виза. Культуру, в которой исполнитель отвечает не за результат, а за соблюдение процедуры. Инстинкт, по которому любая инициатива снизу — это угроза, а любая бумага — это щит. Скелет крепкий, проверенный десятилетиями: он пережил распад империи, три Майдана и десяток административных реформ, даже не хрустнув.

Вторая часть — мышцы, которые к скелету пришили в девяностые: система принятия решений, заимствованная из бандитских практик того десятилетия. Здесь решение легитимно не тогда, когда оно завизировано, и не тогда, когда оно правильное, а тогда, когда оно согласовано с теми, кто "смотрит" за темой. Понятия "смотрящего" официально не существует ни в одном положении о министерстве — но попробуйте провести решение мимо него, и вы быстро узнаете, чья подпись на самом деле решающая. Эта мышечная ткань обеспечивает кадавру удивительную подвижность в вопросах распределения ресурсов и полную неподвижность в вопросах ответственности за содеянное.

Третья часть — кожа, и она самая красивая: нормы и правила, заимствованные из ЕС и США. Но заимствованные выборочно — только те, которые реформаторы смогли понять, и только те, за внедрение которых платили грантами или должностями. Поэтому у кадавра безупречный европейский эпидермис: стратегии устойчивого развития, гендерные аудиты, антикоррупционные комплаенсы, дорожные карты цифровой трансформации. Кожа натянута поверх советского скелета и бандитских мышц, и в местах натяжения постоянно трескается — но на эти места просто наклеивают новый грантовый пластырь.

Как рождается политика

Теперь проследим, как этот организм производит то, что официально называется "государственной политикой". В учебниках цикл выглядит величественно и рационально: анализ проблемы, формулирование альтернатив, выбор оптимальной стратегии, формализация в нормативном акте, имплементация, мониторинг, коррекция, фиксация результатов.

В жизни цикл другой, и он короче.

Политика у нас определяется не анализом проблемы, а тремя источниками:

• требованием международного партнёра (читай: условием очередного транша);
• политической целесообразностью момента (приближаются выборы или нужно перекрыть информационный фон);
• интересом группы влияния, которая дотянулась до "законодательного" пера.

Приоритетность и последовательность применения источников могут варьироваться. Аналитические записки, если они и существуют, де-факто пишутся после принятия решения — как обоснование, а не как основание.

Далее политика формализуется. Здесь кадавр демонстрирует советскую часть своей натуры во всей красе: рождается Стратегия. Обязательно к какому-то круглому году — к 20Х0-му, потому что горизонт должен быть достаточно далёким, чтобы ни один из авторов не дожил на должности до момента отчётности. К Стратегии добавляется Операционный план, к плану — мероприятия, к мероприятиям — индикаторы вроде "разработан проект акта", "проведено совещание" и "создан совещательный или координирующий орган". Обратите внимание: индикатором является не изменение в реальности, а факт производства бумаги. Бумага порождает бумагу — это и есть формализация. Скелетная функция кадавра в действии.

Потом политика закрепляется — то есть проходит сквозь мышечную ткань девяностых. На этом этапе из документа исчезает всё, что задевает чьи-то потоки, и добавляется всё, что их создаёт. Текст, который выходит с другой стороны, может иметь с первоначальным замыслом общее разве что название.

И наконец политика воплощается. Точнее — должна была бы воплощаться. Но воплощение требует денег, которых нет, кадров, которые разбежались, и межведомственной координации, которая у кадавра физиологически невозможна: его части не имеют общей нервной системы. Поэтому воплощением считается отчёт о воплощении.

KPI ключевые показатели эффективности для кадавра

Мантра "внедрить KPI, как в бизнесе" звучит современно и бессмысленно. Госслужба — не бизнес: у бизнеса есть универсальный измеритель — прибыль, у государства его нет и быть не может. Как посчитать прибыль от эпидемии, которая не случилась. Важнейшие результаты государственного управления — события, которые не произошли, а несобытия плохо ложатся в квартальный отчёт. Механическое перенесение бизнесовых показателей даёт классику закона Гудхарта: как только показатель становится целью, он перестаёт быть показателем — служба занятости отчитывается количеством трудоустроенных и избегает сложных безработных.

Измерять нужно иначе: не активность, а изменение состояния объекта политики — не "количество проверок", а динамику нарушений; не "процент освоения бюджета", а стоимость единицы результата для человека. Такие показатели разрабатывать сложно и невыгодно — поэтому их не разрабатывает никто.

Департаменты вечной реформы

Департаменты реформ при каждом министерстве — самые честные подразделения системы, если смотреть на структуру стимулов. Они производят концепции и дорожные карты, непригодность которых является не недостатком, а конструктивной особенностью: если бы реформа была завершена, возник бы вопрос о сокращении департамента, а ни один бюрократический организм не работает на собственную ликвидацию. Поэтому производятся реформы, которые принципиально не могут завершиться — достаточно содержательные, чтобы оправдать штат, и достаточно невыполнимые, чтобы гарантировать процесс. Так возникла профессия "реформатор": человек, который двадцать лет реформирует одно ведомство, пережил восемь министров и ни разу не ответил за результат, потому что результатом всегда является следующая концепция.

Музей незавершённых реформ: путеводитель с ценниками

Зал первый — образование. "Новая украинская школа" стартовала концепцией 2016 года. Только прямые субвенции госбюджета идут ежегодно с 2018-го: около 1,4 млрд грн в 2018-м и 2021-м, 2 млрд в 2025-м, 3 млрд в 2026-м — суммарно более 12 млрд грн, и это без грантов, займов и софинансирования громад, посчитать которые невозможно, но экстраполяция говорит, что объём потраченных средств едва ли не на порядок превысил прямое финансирование. Счётная палата ещё в 2019 году констатировала: субвенция идёт преимущественно на материально-техническую базу, а не на новую образовательную среду — то есть на ремонт, переименованный в реформу. Результаты PISA, международной программы оценивания учеников, тем временем движутся в направлении, противоположном графикам презентаций.

Зал второй — здравоохранение. Реформа финансирования стартовала в 2016 году и за десять лет дошла до стадии, когда Всемирный банк в конце 2024-го выделяет пакет на $454 млн, проект THRIVE, именно на "повышение эффективности государственных расходов", то есть на то, ради чего реформа и начиналась. Добавьте предыдущие займы и сотни миллионов гривен ежегодно на способность НСЗУ, Национальной службы здоровья Украины, и eHealth, национальной электронной системы здравоохранения, и получите парадокс: чем больше потрачено на реформу эффективности, тем больше нужно на её следующий этап. Пациент при этом и дальше покупает лекарства преимущественно за собственные средства.

Зал третий — корпоратизация госпредприятий. Реформа по стандартам ОЭСР, организации экономического сотрудничества и развития, длится с 2015 года: одиннадцатый год трансформации нескольких тысяч предприятий, из которых полный цикл прошли единицы. Зато создан самый дорогой экспонат — независимые наблюдательные советы, где годовое вознаграждение одного члена в крупнейших компаниях достигало сотен тысяч долларов; совокупные расходы на советы, консультантов по отбору и советников по корпоративному управлению за десятилетие измеряются миллиардами гривен. Главный же вопрос — зачем государству три тысячи предприятий — ответа так и не получил.

Касса музея: евроинтеграционный билет в один конец

В мае 2005 года Украина в одностороннем порядке отменила визы и консульский сбор для граждан ЕС. Жест был красивый: мы открываемся — Европа откроется в ответ. Европа ответила безвизом через двенадцать лет, в 2017-м, и только для краткосрочных поездок. Посчитаем цену жеста. До пандемии граждане ЕС совершали в Украину до 1,5–2 миллионов поездок в год; консульский сбор составлял в среднем 50–85 долларов. Даже консервативно — миллион-полтора платных виз по 65 долларов — бюджет добровольно отказывался от 65–100 миллионов долларов ежегодно. За двадцать лет, с 2005-го по 2026-й, с поправкой на ковидные и военные провалы, недополучено порядка 1,2–1,5 миллиарда долларов — несколько годовых субвенций на всю школьную реформу, уплаченных без каких-либо встречных обязательств партнёра. Дипломатия жестов — самый дорогой жанр государственного управления, и счёт всегда выставляют налогоплательщику.

Прогноз: шесть сигм или шесть стигм

Напоследок — мысленный эксперимент: применим к госуправлению как обязательную методологию "шесть сигм", стандарт, допускающий не более 3,4 дефекта на миллион операций.

1. Первое последствие наступит мгновенно: при честном измерении аппарат перестанет существовать как сертифицированная система, потому что его фактический уровень — разве что полторы сигмы: сотни тысяч браков на миллион операций.
2. Второе последствие наступит через неделю: система переопределит понятие дефекта — им будет считаться не непредоставленная услуга, а неправильно оформленный отчёт о её непредоставлении, и по этому критерию аппарат достигнет не шести, а восьми сигм.
3. Третье последствие — институциональное: при каждом министерстве возникнет Департамент сигма-соответствия со штатом "чёрных поясов" и Стратегией достижения шести сигм к 2040 году.
4. Четвёртое — лингвистическое и самое точное: в народной речи шесть сигм быстро станут шестью стигмами, клеймами для каждого, кто решится измерить дефектность честно. Кадавр не поддаётся сертификации качества, он поддаётся только вскрытию.

Куда летит дирижабль

Куда движется аппарат, вечно реформируемый и никогда не дореформированный. Никуда. Дирижабль не летит, он дрейфует: пункта назначения нет, потому что ни одна стратегия не является навигационной картой, есть только ветер — требования кредиторов, конъюнктура, аппетиты групп влияния. Команда занята не курсом, а гондолой: одни латают оболочку грантовыми латками, другие сливают балласт в собственные карманы, третьи отчитываются об успешном завершении первого этапа полёта. Кадавров не лечат, потому что они — нежить.

Настоящая реформа началась бы с признания анатомического факта: нельзя одновременно сохранять советскую процедуру, бандитский механизм согласования и европейскую вывеску — придётся выбрать одну операционную систему и демонтировать две другие. Но для этого нужен субъект, заинтересованный в результате, а не в процессе. Пока его нет — дирижабль будет дрейфовать, музей незавершённых реформ будет открывать новые залы, и где-то в трюме советский скелет, бандитские мышцы и европейская кожа будут продолжать своё невозможное, но удивительно устойчивое сосуществование.

Финансовые оценки ориентировочные, основаны на открытых данных госбюджета, Счётной палаты и международных финансовых организаций; оценка потерь от одностороннего безвиза — авторский расчёт по приведённым предположениям.