Эффективность ВР — анализ законотворчества и мировой опыт

Верховна Рада є центром законотворчості в Україні, але її ефективність і результативність можуть бути значно вищими. Кількість поданих законодавчих ініціатив у рази перевищує показники країн ЄС, умовна вартість ухвалення одного закону сягає кілька мільйонів гривень. Чому так відбувається і як можна зробити роботу парламенту більш результативною — у колонці з аналізом фактів та міжнародного досвіду.

Хто подає законопроєкти

За даними VoxUkraine ("Скільки законопроєктів подали суб'єкти законодавчої ініціативи протягом 2022–2024 років?"), у 2022–2024 роках понад 80% законопроєктів подали народні депутати, 15% — уряд, решту — президент. Для порівняння: у країнах ЄС більшість законодавчих ініціатив надходить від уряду, і їхня кількість значно менша. В Україні за три роки зареєстровано понад 3000 законопроєктів, у Латвії — 747, Ірландії — 334, Норвегії — 150, Великій Британії — 92, Польщі — 423.

Урядові законопроєкти проходять тривалі процедури розробки, громадського обговорення та погодження, що позитивно впливає на їхню якість та узгодженість з існуючим правом. Президентські законопроєкти також готують кваліфіковані юристи й профільні фахівці. Разом з тим, до багатьох депутатських ініціатив є багато зауважень, як по суті їх змісту, так і по формі підготовленого тексту (нормотворення).

Послідовність рішень ВРУ

Окрім прийняття законопроектів, Парламент затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку та Програму діяльності уряду. Останню таку програму Уряду було схвалено Парламентом майже шість років тому, - 4 жовтня 2019 року. Вона містила 78 цілей, з основних напрямків діяльності Уряду, зокрема у сфері оподаткування були визначені пріоритети::

• зменшення витрат і часу платників на податкове адміністрування;
• зниження загального податкового навантаження;
• зменшення перерозподілу ВВП через бюджет;
• скорочення кількості судових податкових спорів;
• підвищення рейтингу Doing Business за показником "Оподаткування" до 25-го місця у 2024 році.
• У сфері цифрової трансформації — забезпечити високошвидкісний інтернет на всіх міжнародних автошляхах і в усіх населених пунктах.

Затвердження Парламентом програми діяльності Уряду мало б синхронізувати роботу законодавчої та виконавчої гілок влади на шляху до визначених цільових параметрів.

Реальність: податкове навантаження зросло, адміністрування ускладнилося, а в інтернет-покритті прогрес є, але окремі законодавчі ініціативи народних депутатів викликають занепокоєння галузі.

Узгодженість дій уряду та парламенту

Показовим прикладом не ефективної співпраці двох гілок влади стала історія з урядовим законопроєктом №11416 від 18 червня 2024 року, який мав забезпечити додаткові надходження для фінансування ЗСУ. Документ пропонував нові ставки військового збору: 1% від доходу юридичних осіб, 5% від двох МЗП для ФОП 1 та 2 групи, 5% від купівлі дорогоцінних металів, 30% від реалізації ювелірних виробів, 15% від купівлі авто та 5% від послуг мобільного зв’язку та інше. Після нищівної критики експертів і профільного комітету Верховної Ради законопроєкт відхилили. Уряд втратив понад два місяці, адже альтернативний депутатський варіант №11416-д з’явився лише наприкінці серпня.

Ще один приклад — депутатський законопроєкт №13330 від 30 травня 2025 року, спрямований на запобігання крос-субсидуванню та імплементацію Директиви ЄС 2018/1972, який містить значно жорсткіші вимоги для бізнесу, ніж у ЄС. За результатами аналізу регуляторного впливу цього законопроекту експерти звертають увагу, що впровадження роздільного обліку доходів та витрат за усіма видами послуг електронного зв'язку є надмірним державним регулюванням, яке не має поширення в країнах ЄС, є економічно недоцільним та призведе до надлишкових трансакційних витрат надавачів інтернет послуг.

Цікавою також є доля урядового законопроекту №9471 від 10 липня 2023 року про запровадження показників ефективності податкової служби, який два роки пролежав у стінах парламенту без розгляду, натомість, депутатський законопроект №12359 від 25 грудня 2024 року, який був розроблений з цією ж метою,  також припадає пилом.

Вартість законотворчості та світовий досвід

У 2024 році на фінансування парламенту у Державному бюджеті було виділено майже 3,0 млрд грн. За цей рік Верховною Радою було ухвалено 322 закони, це приблизно  9,17 млн грн на один прийнятий закон. П'ять з шести зареєстрованих законопроєктів так і не стали законами, хоча час та державні кошти на їх підготовку були витрачені.

Чи є шляхи підвищити ефективність роботи нашого Парламенту?  Так, можемо звернутись за досвідом до наших сусідів у Польщі.

У Польщі ключову роль у нормотворчості відіграє Урядовий центр законотворчості (Rządowe Centrum Legislacji), який координує роботу Ради Міністрів, готує та аналізує проєкти законів, забезпечує їхню відповідність Конституції та міжнародному праву, уніфікує законотворчу практику та веде просвітницьку роботу.

Основними завданнями Центру є координація законотворчої діяльності Ради Міністрів, Прем’єр-міністра та підпорядкованих йому органів, підготовка концепцій, проектів урядових нормативно-правових актів та інших урядових документів.

Тобто, ще на етапі розробки законодавчої ініціативи народні депутати та Урядовці мають можливість обговорити концептуальні положення законопроекту, запросити експертів ринку для пошуку оптимальних рішень, і лише після того формується технічне завдання юристам для написання тексту законопроекту згідно до всіх вимог нормотворення.

Такий підхід, зменшує час та витрати на підготовку законопроектів та мінімізує ризики його відхилення під час розгляду у парламенті.

Зважаючи на це, хотілось би побажати новому уряду якнайшвидше подати на розгляд парламенту свою програму діяльності, як стратегічний орієнтир для спільної роботи законодавчої та виконавчої гілок влади, а також створити український аналог Урядового центру законотворчості — платформу для дискусій депутатів, урядовців та експертів, на якій будуть формуватись ефективні рішення непростих питань. Якщо ж цього не зробити, країна й далі витрачатиме мільярди на неприйняті законопроекти, а суспільство втрачатиме довіру до важливих інститутів органів державної влади.

Більш детально з досвідом роботи Центру законотворчості Польщі можна ознайомитись на сайті Дослідницької служби Верховної Ради за цим посиланням.