Дирижабль, який реформується: нотатки з анатомічного театру держуправління

Коли черговий уряд оголошує чергову реформу державного управління, я згадую доктора Франкенштейна. Об'єкт реформаторських зусиль – класичний кадавр: істота, зшита з трьох частин, які ніколи не належали одному організму.

Перша частина цього створіння – радянська традиція адміністрування. Вона дала кадаврові скелет: ієрархію, в якій рішення легітимне не тоді, коли воно правильне, а тоді, коли на ньому стоїть правильна віза. Культуру, в якій виконавець відповідає не за результат, а за дотримання процедури. Інстинкт, за яким будь-яка ініціатива знизу – це загроза, а будь-який папір – це щит. Скелет міцний, перевірений десятиліттями: він пережив розпад імперії, три Майдани і десяток адміністративних реформ, навіть не хруснувши.

Друга частина – м'язи, які до скелета пришили в дев'яності: система ухвалення рішень, запозичена з бандитських практик того десятиліття. Тут рішення легітимне не тоді, коли завізоване, і не тоді, коли правильне, а тоді, коли узгоджене з тими, хто "дивиться" за темою. Поняття "смотрящого" офіційно не існує в жодному положенні про міністерство – але спробуйте провести рішення повз нього, і ви швидко дізнаєтеся, чий підпис насправді вирішальний. Ця м'язова тканина забезпечує кадаврові дивовижну рухливість у питаннях розподілу ресурсів і повну нерухомість у питаннях відповідальності за скоєне.

Третя частина – шкіра, і вона найкрасивіша: норми та правила, запозичені з ЄС і США. Але запозичені вибірково – лише ті, які реформатори змогли зрозуміти, і лише ті, за впровадження яких платили грантами чи посадами. Тому кадавр має бездоганний європейський епідерміс: стратегії сталого розвитку, гендерні аудити, антикорупційні комплаєнси, дорожні карти цифрової трансформації. Шкіра натягнута поверх радянського скелета і бандитських м'язів, і в місцях натягу постійно тріскається – але на ці місця просто наклеюють новий грантовий пластир.

Як народжується політика

Тепер простежмо, як цей організм виробляє те, що офіційно називається "державною політикою". У підручниках цикл виглядає велично та раціонально: аналіз проблеми, формулювання альтернатив, вибір оптимальної стратегії, формалізація в нормативному акті, імплементація, моніторинг, корекція, фіксація результатів.

У житті цикл інший, і він коротший.

Політика в нас визначається не аналізом проблеми, а трьома джерелами:

• вимогою міжнародного партнера (читай: умовою чергового траншу);
• політичною доцільністю моменту (наближаються вибори або треба перекрити інформаційний фон);
• інтересом групи впливу, яка дотяглася до "законодавчого" пера.

Пріоритетність та послідовність застосування джерел можуть варіюватися. Аналітичні записки, якщо вони й існують, де-факто пишуться після ухвалення рішення – як обґрунтування, а не як підстава.

Далі політика формалізується. Тут кадавр демонструє радянську частину своєї натури в усій красі: народжується Стратегія. Обов'язково до якогось круглого року – до 20Х0-го, бо горизонт має бути достатньо далеким, щоб жоден з авторів не дожив на посаді до моменту звітування. До Стратегії додається Операційний план, до плану – заходи, до заходів – індикатори на кшталт "розроблено проєкт акта", "проведено нараду" та "утворено дорадчий/координуючий орган". Зверніть увагу: індикатором є не зміна в реальності, а факт виробництва паперу. Папір породжує папір – це і є формалізація! Скелетна функція кадавра в дії!

Потім політика закріплюється – тобто проходить крізь м'язову тканину дев'яностих. На цьому етапі з документа зникає все, що зачіпає чиїсь потоки, і додається все, що їх створює. Текст, який виходить з іншого боку, може мати з початковим задумом спільну хіба що назву.

І нарешті політика втілюється. Точніше – мала б втілюватися. Але втілення вимагає грошей, яких немає, кадрів, які розбіглися, і міжвідомчої координації, яка в кадавра фізіологічно неможлива: його частини не мають спільної нервової системи. Тому втіленням вважається звіт про втілення.

KPI (ключові показники ефективності) для кадавра

Мантра "запровадити KPI, як у бізнесі" звучить сучасно і безглуздо. Держслужба – не бізнес: у бізнесу є універсальний вимірник – прибуток; у держави його немає і бути не може. Як порахувати прибуток від епідемії, що не сталася? Найважливіші результати державного управління – події, які не відбулися, а неподії погано лягають у квартальний звіт. Механічне перенесення бізнесових показників дає класику закону Гудхарта: щойно показник стає ціллю, він перестає бути показником – служба зайнятості звітує кількістю працевлаштованих і уникає складних безробітних.

Вимірювати треба інакше: не активність, а зміну стану об'єкта політики – не "кількість перевірок", а динаміку порушень; не "відсоток освоєння бюджету", а вартість одиниці результату для людини. Такі показники розробляти складно й невигідно – тому їх не розробляє ніхто.

Департаменти вічної реформи

Департаменти реформ при кожному міністерстві – найчесніші підрозділи системи, якщо дивитися на структуру стимулів. Вони виробляють концепції та дорожні карти, непридатність яких є не браком, а конструктивною особливістю: якби реформу було завершено, постало б питання про скорочення департаменту, а жоден бюрократичний організм не працює на власну ліквідацію! Тому виробляються реформи, які принципово не можуть завершитися – достатньо змістовні, щоб виправдати штат, і достатньо нездійсненні, щоб гарантувати процес. Так виникла професія "реформатор": людина, що двадцять років реформує одне відомство, пережила вісім міністрів і жодного разу не відповіла за результат, бо результатом завжди є наступна концепція.

Музей незавершених реформ: путівник з цінниками

Зала перша – освіта. "Нова українська школа" стартувала концепцією 2016 року. Самі лише прямі субвенції держбюджету ідуть щороку з 2018-го: близько 1,4 млрд грн у 2018-му і 2021-му, 2 млрд у 2025-му, 3 млрд у 2026-му – сумарно понад 12 млрд грн, і це без грантів, позик і співфінансування громад, обраховати які неможливо, але екстраполяція каже, що обсяг витрачених коштів чи не на порядок перевищив пряме фінансування. Рахункова палата ще 2019 року констатувала: субвенція йде переважно на матеріально-технічну базу, а не на нове освітнє середовище – тобто на ремонт, перейменований на реформу. Результати PISA (Міжнародна програма оцінювання учнів, Programme for International Student Assessment) тим часом рухаються у напрямку, протилежному до графіків презентацій.

Зала друга – охорона здоров'я. Реформа фінансування стартувала 2016 року – і за десять років дійшла до стадії, коли Світовий банк наприкінці 2024-го виділяє пакет на $454 млн (проєкт THRIVE – Transforming Health Resources and Improving Value and Efficiency) саме на "підвищення ефективності державних витрат", тобто на те, заради чого реформа й починалася. Додайте попередні позики та сотні мільйонів гривень щорічно на спроможність НСЗУ (Національна служба здоров'я України) і eHealth (Національна електронна система охорони здоров'я) – і отримаєте парадокс: що більше витрачено на реформу ефективності, то більше потрібно на її наступний етап. Пацієнт при цьому й далі купує ліки переважно власним коштом.

Зала третя – корпоратизація держпідприємств. Реформа за стандартами ОЕСР (Організація економічного співробітництва та розвитку) триває з 2015 року: одинадцятий рік трансформації кількох тисяч підприємств, з яких повний цикл пройшли одиниці. Зате створено найдорожчий експонат – незалежні наглядові ради, де річна винагорода одного члена в найбільших компаніях сягала сотень тисяч доларів; сукупні витрати на ради, консультантів з відбору та радників з корпоративного управління за десятиліття вимірюються мільярдами гривень. Головне ж питання – навіщо державі три тисячі підприємств – відповіді так і не отримало.

Каса музею: євроінтеграційний квиток в один бік

У травні 2005 року Україна в односторонньому порядку скасувала візи та консульський збір для громадян ЄС. Жест був красивий: ми відкриваємося – Європа відкриється у відповідь. Європа відповіла безвізом через дванадцять років, у 2017-му, і лише для короткострокових поїздок. Порахуймо ціну жесту. До пандемії громадяни ЄС здійснювали до України до 1,5–2 мільйонів поїздок на рік; консульський збір становив у середньому 50–85 доларів. Навіть консервативно – мільйон-півтора платних віз по 65 доларів – бюджет добровільно відмовлявся від 65–100 мільйонів доларів щороку. За двадцять років, з 2005-го по 2026-й, з поправкою на ковідні та воєнні провали, недоотримано порядку 1,2–1,5 мільярда доларів – кілька річних субвенцій на всю шкільну реформу, сплачених без жодних зустрічних зобов'язань партнера. Дипломатія жестів – найдорожчий жанр державного управління, і рахунок завжди виставляють платнику податків.

Прогноз: шість сигм, або шість стигм

Наостанок – експеримент подумки: застосуймо до держуправління як обов'язкову методологію "шість сигм" – стандарт, що допускає не більше 3,4 дефекту на мільйон операцій.

1. Перший наслідок настане миттєво: за чесного вимірювання апарат перестане існувати як сертифікована система, бо його фактичний рівень – хіба що півтори сигми: сотні тисяч браків на мільйон операцій.
2. Другий наслідок настане за тиждень: система перевизначить поняття дефекту – ним вважатиметься не ненадана послуга, а неправильно оформлений звіт про її ненадання, і за цим критерієм апарат сягне не шести, а восьми сигм.
3. Третій наслідок – інституційний: при кожному міністерстві виникне Департамент сигма-відповідності зі штатом "чорних поясів" і Стратегією досягнення шести сигм до 2040 року.
4. Четвертий – лінгвістичний і найточніший: у народній мові шість сигм швидко стануть шістьма стигмами – таврами для кожного, хто наважиться виміряти дефектність чесно. Кадавр не піддається сертифікації якості; він піддається лише розтину.

Куди летить дирижабль

Куди рухається апарат – вічно реформований і ніколи не дореформований? Нікуди. Дирижабль не летить – він дрейфує: пункту призначення немає, бо жодна стратегія не є навігаційною картою, є лише вітер – вимоги кредиторів, кон'юнктура, апетити груп впливу. Команда зайнята не курсом, а гондолою: одні латають оболонку грантовими латками, другі зливають баласт у власні кишені, треті звітують про успішне завершення першого етапу польоту. Кадаврів не лікують, бо вони – нежить!

Справжня реформа почалася б з визнання анатомічного факту: не можна одночасно зберігати радянську процедуру, бандитський механізм узгодження і європейську вивіску – доведеться обрати одну операційну систему і демонтувати дві інші. Але для цього потрібен суб'єкт, зацікавлений у результаті, а не в процесі. Поки його немає – дирижабль дрейфуватиме, музей незавершених реформ відкриватиме нові зали, і десь у трюмі радянський скелет, бандитські м'язи та європейська шкіра продовжуватимуть своє неможливе, але на диво стійке співіснування.

Фінансові оцінки орієнтовні, ґрунтуються на відкритих даних держбюджету, Рахункової палати та міжнародних фінансових організацій; оцінка втрат від одностороннього безвізу – авторський розрахунок за наведеними припущеннями.